城市公共交通“十三五”发展纲要
（征求意见稿）

交通运输部
2015年3月

       城市公共交通是满足人民群众基本出行需求的社会公益事业，是保障城市正常运行的血脉，是提升城市综合竞争力的关键。为贯彻落实国家重大战略部署和《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号），全面满足人民群众基本出行需要，特制定城市公共交通“十三五”发展纲要。
　　一、“十三五”期城市公共交通发展形势与需求
　　“十三五”期，是我国全面建成小康社会的关键时期，是深化改革的攻坚时期，是大有可为的战略机遇期，是交通运输发展进入由基础设施建设向运输服务提升的加速转换期；经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设协同发展;新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步推进，都对城市公交优先发展提出了新要求、注入了新动力。
　　（一）从全面建成小康社会看城市公交优先发展。根据全面建成小康社会的新要求，到2020年我国国内生产总值和城乡居民人均收入将比2010年翻一番。随着国内有效需求逐步释放和改革开放深入推进，城市公共交通需求将快速增长并保持高位运行。预计到“十三五”末，全国城市公共交通年出行量将达1200亿人次左右。为有力支撑经济社会持续健康发展，客观上要求城市公交发展要“量”和“质”齐升，实现快速发展。
　　（二）从推进新型城镇化建设看城市公交优先发展。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出：到2020年，实现“常住人口城镇化率达到60%左右”；“1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”。为适应新型城镇化建设需要，必须通过增强城市公交引领城市发展的能力，实现城市公交的快速发展，努力与新型城镇化建设进程保持同步并力争适度超前，为城市科学发展和有效运转提供有力保障。
　　（三）从破解资源环境约束看城市公交优先发展。我国城市人口总量大、居住密度高，城市交通发展面临的资源环境压力大。破解资源与环境约束，要求充分发挥公共交通容量大、效率高、人均能耗低的比较优势，不断提高城市公共交通的竞争力和吸引力，确立公共交通在城市交通中的主体地位，为国家生态文明战略的实施提供有力支撑。
　　（四）从缓解城市交通拥堵看城市公交优先发展。我国私人小汽车高速增长、使用频率高，特别是通勤利用率高，造成城市交通拥堵不断加剧，并呈现由特大城市、大城市向中小城市蔓延的态势。缓解城市交通拥堵，要求城市交通发展方式由保障车的畅通向保障人与物的畅通转变，优先发展城市公共交通，倡导和培育绿色出行文化，促进城市交通持续健康发展。
　　（五）从构建综合运输体系看城市公交优先发展。城市公共交通是综合运输体系建设的重要环节。发展综合运输体系，要求加快建设由轨道交通、公共汽电车等组成的公共出行服务系统，不断完善内部衔接机制，构建一体化的服务保障系统。同时，主动加强公共交通与其他交通运输方式的统筹衔接，努力实现不同体系之间的信息共享、资源整合和高效运转，实现综合运输服务效能的最大化。
　　（六）从推进城乡客运基本公共服务均等化看城市公交优先发展。随着城镇化进程的加快，城乡界限越来越模糊，城乡居民对推进基本公共服务均等化的要求日益迫切。城市公交作为居民出行的最主要、最基本方式，是推进基本公共服务均等化的重要载体。推进城乡客运基本公共服务均等化，必须通过以城带乡、城乡统筹，以发展城市公交来带动城乡客运融合，建设资源共享、相互衔接、布局合理、方便快捷的城乡客运服务网络。
　　二、指导思想、基本原则与发展目标
　　（一）指导思想。
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，全面落实党中央、国务院各项决策部署，以贯彻落实城市公共交通优先发展战略为核心，充分发挥城市公共交通在缓解交通拥堵和治理空气污染等“城市病”方面的重大作用；以改革创新为动力，着力推进城市公共交通治理体系和治理能力现代化，增强对城镇化发展和区域协同均衡发展的引导和支撑作用；以公交都市创建为抓手，着力加大公共交通基础设施供给，全面提升城市公共交通供给能力与水平；以建设人民群众满意的城市公共交通系统为出发点和落脚点，全面适应小康社会建设要求，更好满足广大人民群众日益增长的出行需求。
　　（二）基本原则。
　　——以人为本，提质增效。坚持以公交优先促进公交优秀，不断提高城市公共交通的吸引力与竞争力，让人民群众主动优选公共交通出行；坚持绿色发展、安全发展，有效发挥科技支撑作用，努力提升城市公共交通系统的供给能力、服务质量和综合效能，缓解城市交通拥堵和资源环境压力。
　　——深化改革，依法治理。加快行业管理体制机制改革，推进城市公共交通票制票价、购买服务、用地综合开发等关键制度创新，完善行业治理体系；加强行业法规政策和标准规范体系建设，着力提高行业依法治理能力，推进形成“政府善治、市场和社会共治”的治理模式。
　　——科学规划，统筹发展。科学编制城市公共交通规划，合理确定重点任务和分年度实施计划，确保规划、建设、运营各环节协调整合；加强城市公共交通规划与新型城镇化规划的衔接，充分发挥公共交通对城市发展的先导作用；坚持以城带乡，统筹规划城乡及都市圈、城市群发展，建设一体化公共交通体系，大力推进城乡客运基本公共服务均等化。
　　——因地制宜，分类指导。结合城市规模、经济发展水平、资源环境条件、自然地理特点等因素，因地制宜选择城市公共交通发展模式和出行结构；按照不同类型城市对公共交通的需求和功能定位，分别确定发展目标、发展重点和发展政策。
　　——政府主导，市场运作。坚持城市公共交通的公益属性，落实城市公共交通资源配置、服务质量监管等政府主导责任；落实企业服务提供主体责任，鼓励企业规模经营、适度竞争；推动城市公共交通基础设施建设、维护、更新与运营市场化改革，鼓励城市公共交通“站运分离”。
　　——部门协同，合力推动。在规划、建设、运营、管理、应急等方面，将单一部门工作机制向多部门协同工作机制转变，进一步增强各部门间“协同、协作”的工作力度，共同推动城市公共交通事业与城市的协调发展。
　　（三）发展目标。
　　1.总体目标。
　　到2020年，服务优质、便捷高效、绿色环保、安全有序、保障有力的城市公共交通体系基本建成。城市公共交通的服务能力和服务水平显著提升，优选公交出行成为人民群众的自觉习惯；城市公共交通优先发展政策得到有效落实，行业发展活力和可持续发展能力显著增强；行业体制机制改革深入推进，政府购买公共交通服务等重点领域制度建设取得突破性进展；企业发展环境明显改善，发展活力和可持续发展能力显著增强；城市公共交通在缓解交通拥堵、推动交通节能减排等方面取得明显成效。京津冀、长江经济带等区域内，城市群、都市圈城乡客运一体化体系初步建成，城市公共交通对新型城镇化的引导和支撑作用初步显现。
　　2.具体目标。
　　——城区常住人口500万以上的城市。公共交通机动化出行分担率达到60%以上，城市公共交通、自行车和步行等绿色出行比例达到75%以上；城市建成区公共交通站点500米覆盖率达到100%，300米覆盖率达到80%以上，中心城区基本实现步行10分钟内可达轨道交通站点；城市公共交通正点率达到80%以上；城市公共交通来车信息预报服务在城市建成区内实现全覆盖。
　　——城区常住人口300万至500万的城市。公共交通机动化出行分担率达到60%左右，城市公共交通、自行车和步行等绿色出行比例达到80%以上；城市建成区公共交通站点500米覆盖率达到100%，300米覆盖率达到70%以上；城市公共交通正点率达到80%左右；城市公共交通来车信息预报服务在城市建成区内实现全覆盖。
　　——城区常住人口100万至300万的城市。城市公共交通、自行车和步行等绿色出行比例达到80%以上；城市建成区公共交通站点500米覆盖率达到100%；城市公共交通正点率达到70%以上；城市公共交通来车信息预报服务在城市建成区内主要客运通道实现全覆盖。
　　——城区常住人口100万以下的城市。城市公共交通、自行车和步行等绿色出行比例达到85%以上；城市建成区公共交通站点500米覆盖率达到80%以上；城市公共交通正点率达到70%以上；城市公共交通来车信息预报服务在城市建成区内主要客运通道基本实现全覆盖。
　　三、主要任务
　　（一）全面深化城市公共交通体制机制改革。
　　1.推进城市公共交通管理体制改革。继续深化城市交通管理体制改革，进一步理顺城市公共交通管理体制，推进建立规划、建设、运营、管理一体化的城市（区域）公共交通管理体制，完善跨部门协调机制，形成综合协调、运转高效的工作机制。在城市群、都市圈范围内探索建立跨行政区域的公共交通管理协调机制，发展跨区域公共交通服务。
　　2.建立城市公共交通引领城市发展新机制。省级交通运输主管部门编制所辖区域城市公共交通中长期发展规划，切实推动分类指导，并组织辖区内城市科学编制城市公共交通发展规划，建立公共交通规划与城市总体规划全过程的协同工作机制，增强公共交通对城市发展的引领作用。到2020年，地级以上城市基本完成城市公共交通发展专项规划的编制。有轨道交通的城市，以“一张公交网”的理念，对城市轨道交通和公共汽电车进行统一规划、统筹建设和运营管理。加快建立健全多部门共同参与的城市公共交通规划协调和落实机制，并将规划的执行情况作为绩效考核的重要内容。
　　3.建立城市公共交通票价制定和调节机制。制定城市公共交通企业运营成本核算规范，科学确定城市公共交通成本票价。按照“用户付费、优质优价”原则，综合考虑城市居民生活水平、财政能力和企业可持续发展需求等因素，确定合理的城市公共交通实际执行票价。对实际执行票价低于成本票价的部分，建立完善公共财政补贴机制。建立城市公共交通票价动态调节机制，基于劳动力成本、燃料价格等影响因素的变化，及时测算、调整城市公共交通成本票价和实际执行票价。
　　4.建立城市公共交通购买服务制度。加快建立以服务质量为导向的公共交通购买服务机制，健全以线路服务质量招投标为核心的城市公共汽电车线路经营权授予机制，制定城市公共汽电车线路运营权服务协议推荐文本。
　　5.建立城市公共交通发展水平绩效评价和服务质量考核制度。研究制定城市公共交通发展水平绩效评价办法和评价指标体系，并定期发布重点城市的评价结果。制定并落实公共交通服务质量考评标准和考核办法，指导各城市定期对公共交通企业实施考核，并将考核结果作为衡量城市公共交通企业运营绩效、发放政府补贴、市场准入与退出的重要依据。
　　6.建立城市公共交通用地综合开发政策落实机制。制定城市公共交通用地综合开发规范，建立协调机制，推动城市公共交通枢纽周边和城市轨道交通、快速公交等公共交通走廊沿线土地的综合开发利用，促进城市公共交通与周边区域协同发展，并集约节约利用土地，提高公共交通用地的使用效率。建立健全城市公共交通用地综合开发增值效益反哺机制，保障用地综合开发收益用于公共交通基础设施建设和弥补运营亏损。
　　7.深化推进城市公共交通企业改革。按照“规模经营、适度竞争”原则，通过市场化手段，适度整合城市公共交通经营主体，完善现代企业管理制度，规范法人治理结构。指导城市公共交通企业加快完善职工工资体系，并建立与当地社会职工平均工资水平相适应的收入正常增长机制。引导企业适度开展与运输服务主业相关的其他经营业务，改善企业财务状况。
　　（二）全面提升城市公共交通依法治理能力。
　　1.完善城市公共交通法规体系。加快推动出台《城市公共交通条例》。逐步形成以条例为龙头，以配套规章为基础，以地方性法规、规章为补充的法规体系，为城市公共交通规划、建设、运营、管理、安全、应急和政策扶持等提供法制保障。加强对地方城市公共交通立法工作的指导，鼓励各地在立法权限内积极制定出台符合当地实际的城市公共交通法规和规章。
　　2.建立城市公共交通标准规范体系。完善客运标准化管理机制，明确城市客运标准化工作计划；积极参与国际标准化活动，提高国际标准制定的参与度和话语权；加快推进规划、枢纽、服务、节能减排、轨道安全等城市客运行业发展急需标准的制修订工作。到2020年，基本形成较为完善的城市公共交通标准规范体系；加强客运标准化宣贯和培训力度，完善标准监督实施机制。
　　（三）全面提升城市公共交通供给能力。
　　1.科学确定城市公共交通模式。到2020年，城区常住人口500万以上的城市，基本形成城市轨道交通、公交专用道等网络化运营，并与常规城市公共汽电车网络紧密衔接、高效换乘。城区常住人口100万至500万的城市，基本建成以城市轨道交通、快速公交等为主骨架，常规城市公共汽电车为主体的城市公共交通网络。城区常住人口100万以下的城市，基本形成以城市公共汽电车、自行车和步行等为主的绿色出行体系。
　　2.构建城市公共交通快速通勤系统。引导加快公共汽电车专用道建设，按照《公交专用道设置条件》等国家标准要求，合理设置公交专用车道，实现真正连续、成网。到2020年，城区常住人口300万以上的城市应基本建成公交专用道网络，与城市轨道交通、快速公交系统等大中运量公共交通共同构成城市快速通勤系统。城市群内快速通勤系统以城际轨道交通为主体，都市圈内快速通勤系统以市郊铁路为主体。
　　3.加快城市公共交通枢纽场站建设。加强城市公共交通与对外客运枢纽在基础设施、运营管理和信息服务等方面的无缝衔接，减少乘客换乘时间，使公共交通成为客流主要集散方式。加快城市综合客运枢纽建设，推动城市各种运输方式客运枢纽站场的系统规划、分类设计、统筹建设、规范运营、统一管理。建立城市公共交通枢纽场站配建机制和配建标准，引导大型公共活动场所、居民区合理配建必要的城市公共交通枢纽场站设施。引导在城乡结合部的轨道交通主要站点建设停车换乘系统。将城市公共交通枢纽场站建设纳入交通固定资产投资计划，推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，建立项目监管和绩效评价机制。
　　4.科学规划建设城市公共自行车交通系统。因地制宜组织编制城市公共自行车交通系统规划，科学建设城市公共自行车道及停放设施，在城市公共交通场站、商业办公场所和社区等提供充足、便捷的城市公共自行车停车位。完善城市公共自行车运营服务机制，建立城市公共自行车智能调度系统。
　　5.提升城市公共交通车辆装备水平。加大城市公共交通运力投放，科学配置运力。加快发展安全性能高、乘坐舒适的城市公共交通车辆，推广应用大容量、低地板公共交通车辆和空调车辆。积极推广应用无障碍化城市公共交通车辆，完善无障碍设施，方便残疾人乘用。
　　（四）全面提升城市公共交通服务品质。
　　1.扩大城市公共交通服务覆盖面。科学规划、调整城市公共交通线网，扩大线网覆盖范围；在提高城市公共交通站点覆盖率的基础上，合理增加线路；提升城市公共交通网络通达深度，合理提高线路直达率。有条件的城市，逐步将市区公共交通线路向郊区延伸，加快推进城乡客运一体化，实现基本公共服务均等化。
　　2.完善多元化特色服务网络。不断丰富城市公共交通服务形式，积极发展商务定制班车等多种形式的城市客运特色服务，更好满足上班、上学、就医、旅游、购物等多样化出行需求。鼓励提供城市公共交通换乘服务，完善城市自行车行驶环境，改善步行出行环境。
　　3.推进都市圈、城市群公共交通系统建设。加快推进都市圈内城际公交发展，积极推进市郊铁路建设，构建都市圈核心区与外围新城、卫星城之间的快速通勤系统，形成“布局完善、功能协调、衔接顺畅、技术先进、安全可靠、高效低耗”的都市圈公共交通系统。在长江三角洲、珠江三角洲、京津冀、长江中游、成渝等城市群，加快推进以轨道交通为主的公共客运系统建设，基本形成城际轨道交通网络，实现区域中心城市及主要大城市间快速客运服务。
　　4.开展城乡交通一体化建设工程。开展城乡交通一体化建设工程，做好顶层设计，系统推进管理体制机制创新、标准规范建设，完善扶持政策，全力提升城乡交通公共服务均等化水平。
　　（五）全面提升城市公共交通安全发展能力。
　　1.落实城市公共交通企业安全生产主体责任。继续强化落实企业安全生产主体责任，健全安全生产管理机构，加大安全经费保障，深入推进安全生产标准化建设。定期组织安全检查和隐患排查，建立安全生产奖惩制度，将企业安全生产状况作为服务质量考核的重要指标，并与城市公共交通购买服务制度挂钩。健全城市公共交通车辆维护检查（验）制度，未达到技术标准的车辆禁止从事城市公共交通服务。
　　2.提升城市公共交通安全防范和应急处置能力。在各地人民政府统一领导下，加强安全监管，建立源头管理、动态监控和应急处置相结合的安全防范体系，指导城市公共交通企业配合有关部门做好城市公共交通安全防范工作。制定城市公共交通应急预案编制规范，加快建立涵盖基础设施监控、车辆运行监测和预警、突发事件应急处置等的统一管理、多网联动、快速响应、处置高效的城市公共交通应急反应系统。
　　3.提升城市轨道交通运营安全监管能力。研究制定第三方运营安全评估管理办法，建立第三方运营安全评估制度，明确第三方安全评估机构和人员要求，规范运营安全评估工作。定期组织开展运营安全评估，及时掌握反映城市轨道交通运营安全的绩效指标和相关信息，建立运营安全风险源数据库，及时查找安全隐患，提出整改措施，并督促城市轨道交通运营企业整改落实。
　　（六）全面提升城市公共交通智能化水平。
　　1.加快城市公共交通科技创新和运用。强化高效运输组织技术应用和节能技术创新，充分利用物联网、云计算、大数据处理和移动互联网技术，建设全面、可感知的数据采集体系和综合、灵敏的运行监管网络体系。鼓励移动互联网企业参与城市公共交通信息化建设，提升公共交通运营服务和监管的智能化水平。
　　2.建设城市公共交通智能化应用系统。推进城市公共交通信息资源的共享、开发，健全数据管理机制，建立省级、部级城市公共交通数据库和公共交通信息统计上报制度，提高信息资源深度开发能力，提升管理部门和运营企业分析、决策的科学性。到2020年，城区常住人口100万以上的城市全面建成公众出行信息服务系统和公共交通车辆运营调度管理系统、安全监控系统、应急处置系统。
　　3.改善城市公共交通出行信息服务。充分利用社会资源和企业力量，推动智慧型综合出行信息服务体系建设。推广移动支付、电子客票等技术在公共交通领域的应用，制定城市公共交通“一卡通”跨市域互联互通标准，到2020年，基本实现全国公共交通“一卡通”的互联互通。
　　（七）全面提升城市公共交通绿色发展能力。
　　1.加快推进新能源汽车推广应用。加强对公交都市创建城市新能源车辆应用的扶持和管理，出台鼓励新能源公交车辆在运营阶段的扶持政策，加快配套设施的建设，不断提高新能源车辆的运营比重，到2020年，全国新能源城市公共汽电车总量达到20万辆。
　　2.加强绿色出行文化建设。进一步落实好“公交宣传周”活动，创新活动载体，丰富活动内容，积极倡导城市公共交通、自行车、步行等绿色出行理念，鼓励公众广泛参与，营造社会各界支持公交优先、出行优选公交的氛围；认真总结城市公共交通发展历程，深入挖掘和整理行业标志性人物、事件和历史性物品，建设城市公共交通文化宣传基地。
　　（八）全面提升城市交通综合治理能力。
　　1.合理选择交通疏导措施。充分考虑城市规模、形态、空间布局和交通发展阶段的差异性，引导依法建立经济手段为主、行政手段为辅的差异化交通拥堵治理措施。不鼓励实行常态化的机动车限购、限行政策，已经实行的城市，加快研究建立必要的配套政策或替代政策。加强城市静态交通管理，科学规划建设停车设施，推进停车产业化。对中心城区实行分区域、分时段、分标准的差别化停车收费政策。对道路供需矛盾突出、城市公共交通相对发达的区域，减少停车位供给，并推行高收费及时间累进制停车费率政策；对停车换乘枢纽停车场免费或低收费，鼓励出行者换乘公共交通进入城市中心区。
　　2.落实城市建设项目交通影响评价制度。对规划建设航空港、铁路客运站、水路客运码头、公路客运站、居住区、商务区等大型建设项目，组织开展交通影响评价。督促建设单位严格落实城市公共交通配套设施建设标准，并确保配套设施与城市建设项目主体工程同步设计、同步建设、同步验收。
　　3.建立城市交通运行状况评价制度。研究制定城市交通运行状况评价规范。完善城市交通运行动态信息采集系统建设，充分利用智能化技术，提升对城市交通运行状况监测、分析和预判，定期发布重点城市交通运行指数。
　　（九）全面提升公交都市创建示范引领能力。
　　1.总结推广公交都市创建示范工作经验。做好“十二五”期公交都市创建城市的评审、验收，总结公交都市在城市公共交通规划、建设、运营、管理等方面的成功案例和经验，并推广应用到城市群、都市圈公共交通系统建设和城乡客运一体化服务系统建设等方面。
　　2.深化公交都市创建活动。在“十三五”期继续实施公交都市建设示范工程并拓展其内涵。围绕规划引领、智能公交、快速通勤、综合衔接、绿色出行、城市物流配送和都市圈交通一体化等方面，选择城区常住人口在100万左右的城市，分主题、分类型进行示范创建。
　　四、保障措施
　　（一）加强组织领导。
　　在城市人民政府领导下，建立相关部门共同参与的协调机制，为城市公共交通优先发展的用地、投资、路权等关键政策的出台与落实提供组织保障。切实编制好本地区的城市公共交通“十三五”发展规划，并将主要发展指标和重要基础设施建设项目纳入城市相关规划。
　　（二）加大资金投入。
　　交通运输部通过示范工程等方式，建立城市公共交通发展补助资金，专项用于城市综合客运枢纽场站建设、城市公共交通信息化建设、城市公共交通新能源和清洁能源车辆推广应用及城市交通拥堵治理等方面。各地交通运输部门要在本级政府的统一领导下，争取有关部门支持，研究制定城市公共交通投资政策和财政保障制度，争取将城市公共交通投入作为改善民生工程支出，纳入公共财政支出范围，并探索建立城市公共交通固定资产投资与地区经济总量的协同增长机制，保证投入的稳定性。
　　（三）加强监督考核。
　　加强对城市公共交通发展和管理工作的监督考核，将考核结果纳入政府绩效评估体系；鼓励成立乘客委员会等形式，加强公众参与监督；完善社会评价、行业监督和政府决策机制，继续推进城市公共交通行业的民主管理、开放评议，更好发挥社会组织在公共服务和社会治理中的作用。
　　（四）加强人才队伍建设。
　　深入实施“人才强交”战略，优化科技人才发展的政策环境，建立平等公开和竞争择优的制度环境；加强城市公共交通高层次人才的决策管理能力、中层规划设计人员的智力支持能力建设与培养，提高科技人才队伍的整体素质；建立完善的城市公共交通从业人员收入增长机制，保持职工队伍稳定。
　　（五）加强宣传引导。
　　组织开展城市公共交通企业和职工优质服务竞赛活动，提高职工服务意识和服务技能，培育爱岗敬业、乐于奉献的城市公共交通企业文化。加强城市公共交通行业精神文明建设，培养和宣传行业文明企业和先进个人。